목 차 ········································ⅰ

제1장 서론 ······················1

1. 연구목적

2. 선행연구 검토 ·············2

3. 한국의 보훈법제의 실태 ··········4

4. 정책제안의 요약 ··························5

제2장 독일의 처우실태 ········7

1. 자해사망자 현황············7

2. 보훈법제 ·····················11

3. 공상 또는 순직 인정의 조건 ··············17

4. 자해사망과 순직 ···············37

5. 유족에 대한 보훈급부내역 ·············50

참고문헌 ······················62

제3장 미국의 처우실태 ··················64

1. 미국 군대와 자해사망자 현황 ················64

2. 미국의 보훈법제 ···············71

3. 자해 사망과 직무 관련성 ··············77

4. 사망자에 대한 보상과 예우 ··············································································81

참고문헌 ·······91- ii -

제4장 대만의 처우실태 ·················96

1. 대만의 군대 ···············96

2. 대만의 보훈정책 ·········98

3. 자해사망한 군인에 대한 대만의 처우실태 ··········117

4. 소결 ·························126

참고문헌 ··························129

제5장 이스라엘의 처우실태 ·············133

1. 이스라엘군대 개관 ···················133

2. 이스라엘군의 자해사망자 현황 ···················137

3. 이스라엘의 보훈제도 및 관련 법령 ············146

4. 보훈조직 ···················155

5. 상이군인 보상 정책 ················157

참고문헌 ·····························161

제6장 한국의 처우실태 ··················163

1. 한국 군대와 자해사망자 현황

2. 한국의 보훈법제 ·················167

3. 자해사망군인에 대한 보훈법제의 변화 ················175

4. 소결 : 한국보훈법제의 문제점 ··················180

참고문헌 ························184

제7장 정책적 제언 ·····················186

1. 보훈법제의 총평 ················186

2. 제안방향 ··························189

3. 보훈법제의 개선점 ···························190

4. 의무복무군인에 대한 특별규정 ·························195

5. 국립묘지 안장 ····················198- iii -

┃ 표 목 차 ┃

제2장 독일의 처우실태

<표2-1> 직무수행중 사망자통계 ································9

<표2-2> 자해사망자 통계 ····························9
<표2-3> 파병지역의 사망자

····························11
<표2-4> 조건설과 상당인과관계설

·························27
<표2-5> 경제적 급부의 내역 ·

····································50

제4장 대만의 처우실태

<표4-1> 대만 군인보험의 보험금 지급 기준

····················110

제5장 이스라엘의 처우실태

<표5-1> 이스라엘 방위군에서 여성 (전투) 군인의 역사 ················································136

<표5-2> Suicide cases in the Israeli army since 1980-2017 ······································138

제6장 한국의 처우실태

<표6-1> 징병제 국가 병사 임금 비교 (2012년 기준)······················································164

<표6-2> 2009~2018년 군 사망사고 현황····································································165

<표6-3> 2006~2010.6. 자해사망군인 자해사망 수단···················································167

<표6-4> 예우보상의 내용 및 관련 법률 ···········································································167

<표6-5> 순직자 분류기준표 중 순직Ⅲ형 ·········································································170

<표6-6> 국가유공자와 보훈보상대상자 지원내용 비교

····················································171

<표6-7> 군인사망보상금 지급 기준 ··················································································173

<표6-8> 국립묘지의 종류 및 안장 대상 ···········································································173

<표6-9> 전공사상사처리훈령(2-14) 개정내용 ································································179

제7장 자해사망군인의 보훈에 대한 정책적 제언
<표7-1> 현재 관행과 제안 방향 대비 ·············································································189- iv -

┃ 그림 목차 ┃

제2장 독일의 처우실태

<그림2-1> 독일군인 총수의 변천····················································································8
<그림2-2> 프랑스의 솔레흐 묘지(2,228인 안장)

·······························································55

<그림2-3> 하이델베르크 독일군 묘지 ·················································································56

<그림2-4> 노이에 바케(베를린) ··························································································57
<그림2-5> 피에타(노이에 바케, 베를린) ···········································································58
<그림2-6> 독일군 사망자 기림비(베를린 국방부 경내) ····················································59
<그림2-7> 추모명부 ·············································································································60
<그림2-8> 추모표식(추모의 숲, 포츠담) ···········································································61
<그림2-9> 추모의 숲(카불, 아프가니스탄) ········································································61

제4장 대만의 처우실태

<그림4-1> 4개월 상비병역 군사훈련(의무역) 신병훈련 과정) ·········································97

<그림4-2> 대만에서의 모병제로의 전환과 처우개선 ·······················································98

<그림4-3> 퇴제역관병보도위원회 조직표 ·········································································101
<그림4-4> 국민혁명충렬사 ·································································································114
<그림4-5> 타이베이군인묘지 ·····························································································115
<그림4-6> 국군시범묘지 ····································································································116

<그림4-7> 국군타이베이충령탑 ··························································································116

<그림4-8> 대만의 자해사망률과 자해사망자 수(1994~2018)

···········································121

<그림4-9> 대만의 연령별 자해사망률(1994~2018)

···························································122

<그림4-10> 미군, 이스라엘군, 대만군의 자해사망률 비교(2008~2015)

·························122

<그림4-11> 대만 전체 자해사망률과 군인 자해사망률 비교(2003~2015) ·······················123

제5장 이스라엘의 처우실태
<그림5-1> Tel Hi 비석 ······································································································154

<그림5-2> 마사다(Masada) ·································································································154

제6장 한국의 처우실태
<그림6-1> 2009~2018년 현역병 입영 현황 ································································164

본문내용중 일부를 아래에 싣습니다.

 ...  중략 .....

제7장 정책적 제언
1. 보훈법제의 총평
보훈사건으로서 군인의 자해사망을 취급하는 방식은 국가마다 상이하다. 해당국가의 연관법제와 법전통을 고려하는 것이 필요하다. 군인보훈법제는 사회보장법제, 공무원법제, 연금법제 등과 상호연관 속에서 경로의존성을 보여준다. 사회보장제도가 허술한 사회에서는 보훈청구권은 유족에게 사활적인 사항이 되고 동시에 법리의 확장이 요구되지만,충실한 사회보장제도를 갖춘 사회에서는 보훈법리의 엄격한 유지가 제도간의 조화와 분화에 오히려 기여한다. 법제의 이러한 연관성을 고려하여 현제도의 개선방향에 초점을 맞추고자 한다.
지금까지 자해사망군인에 대한 연구를 다음과 같이 개괄할 수 있다. 대부분의 국가는 초기 보훈법제에서 특수한 경우를 제외하고는 군인의 자해사망을 불온시하고 그 유족들에게  보훈청구권을 인정하지 않았다. 초기에는 대부분의 사회가 숭고하고 명예로운 죽음(전사)을 찬양하고, 자해사망을 불명예스러운 죽음으로 규정하고 종교적 또는 도덕적 견지에 서 비난하였다. 오늘날에도 이러한 시각에서 탈피하지 못한 법문화가 적지 않지만, 자해사망에 대한 사회학적․병리학적 통찰을 기반으로 점차 자해사망을 개인적 선택의 결과로 보지 않고 구조적인 현상으로 받아들이게 되었다. 또한 자해사망을 포함하여 군인의 죽음 에 대하여 국가공동체의 특별한 배려와 책임이 필요하다는 대중적인 공감과 이해도 현저하게 확산되었다.1) 군인의 자해사망을 힘들고 위험스러운 병역의 본질적 위험에서 불가피하게 파생하는 현상으로 인정함으로써 군인의 자해사망을 국가의 책임으로 확립해야 한다는 주장도 널리 수용되고 있다.
군인의 자해사망에 대한 국가책임을 인정해야 한다는 점에서는 대부분 일치하지만 어느 범위까지 인정할 것인지는 나라마다 차이를 보인다. 미국은 자해사망에 있어서 직무관련성을 폭넓게 추정하고 두터운 보훈혜택을 제공하는 편이다. 국제적으로 수많은 전장을 유지하면서 모병제를 시행하는 나라로서 미국은 자원 입대자에게 관후한 처우를 골자로 한 전향적인 정책을 시행하지 않을 수 없었다. 과거에 군인의 자해사망을 순직으로 인정하는 데에 인색하였던 한국, 대만, 이스라엘도 오늘날에는 국가책임을 인정하기 시작하였다. 물론 이 국가들 간에도 국가책임의 인정 방식 또는 범위에서 여전히 차이가 존재한다. 현재로서 순직자와 비순직자(비순직 자해사망자)를 동일하게 취급하는 법제는 없다.
1) 이재승, 국가범죄, 앨피, 2010, 237쪽 이하.- 187 -
그러한 동일시정책은 모든 죽음을 해당 국가공동체가 책임져야할 사회적 정치적 불행으로 간주하는 경우에만 실현될 것이다. 그러한 원대한 시대에는 보훈법제, 연금법제, 보험법제가 하나의 방향으로 작동하게 될 것이다.
보훈법상 책임원리도 개인적 책임과 공동체적 책임을 혼합한 전체법질서의 표상에서 과도하게 이탈할 수 없다. 독일은 자해사망이 순직으로 인정되지 않은 경우에도 유족의 생활보장을 위해 제한적인 보훈혜택을 제공하기도 한다. 한국의 보훈법제는 순직자로 인정되는 경우에만 각종 보훈혜택을 제공함으로써 일반사망자(비순직자) 유족의 곤궁한 상태를 거의 외면한다. 대만은 자해사망을 전체적으로 병사로 간주하고 순직자 유족에 대한 보상금의 일정률을 제공한다. 대만의 제도는 순직으로 인정할만한 자해사망조차 병사로 처리하기 때문에 또 다른 불만요인을 갖고 있지만 대다수 자해사망에 일정률의 보훈혜택을 통일적으로 제공한다는 점에서는 우수하다. 아마도 대만의 방식에 한국의 2012년 대법원 판결을 중첩시킨다면 매우 우수한 법제가 탄생하게 될 것이다. 이 분야에서 국가의 책임을 강화하기 위해서는 타자와의 연결성을 통찰하는 국민들의 의식이 선행해야 한다. 책임근거와 명분을 충실하게 축적하고 공명하는 한에서 기존의 책임원리를 능가하는 새로운 원리를 제도화할 수 있다. 그런 점에서 징병제 아래서 의무복무군인의 죽음을 전면적으로 국가의 책임사항으로 확립하자는 주장도 이제 실행에 옮길만하다고 여겨진다.
군인의 보훈사건(공무상 사망)의 판정에 있어서 독일이나 대만, 미국 등 조사대상국가들은 단일한 절차를 운용하지만 한국에서는 국방부와 국가보훈처가 각각의 판정절차(국가유공자법과 보훈보상자법은 보훈처 소관으로, 군인사법과 군인연금법은 국방부의 소관으로)를 운용하고 있다. 이러한 상황은 국가보훈처를 국방부의 외청에서 독립적인 기관으로 출범시키면서 권한경계를 명료하게 획정하지 못한 조직설계상의 과오로 여겨진다. 어쨌든 군인의 죽음을 복수의 국가기관들이 상이하게 판정하는 것은 전대미문의 현상으로서 유족에게는 끝없는 고통의 시작이다. 단일한 법제 안에서 단일한 기관이 순직 여부에 대하여 통일적으로 판단하고 합당한 분류방식에 따라 보훈혜택을 제공해야 한다. 장기적으로 국가 전체의 차원에서 국가보훈법제의 통합운영을 재설계해야 하겠지만, 단기적으로 군인보훈법제의 통합운영이 시급하다.2) 우선적으로 군인 보훈사건의 판정(순직)에 대해 군인사법의 전공사상심사위원회와 보훈법의 보훈심사위원회 간에 견해의 불일치가 없어야 한다.
전공사상심사위원회를 양부처간의 합동심사위원회로 운영하고 이 위원회의 결정을 보훈법
2) 국가보훈기본법과 국가유공자법은 최상위법으로 전제하고, 군인사법상의 보훈사건에 관한 장과 국가유공자법 및 보훈보상자법을 ‘군인보훈법’으로 통합정비하고, 군인보훈법은 순직여부, 보훈혜택유형을 규정하고, 중요한 사항에 대해서는 국가유공자법을 준용하도록 하고, 군인연금법 자체를 군인보훈법으로 통합하는 것도 고려해볼 수 있다. 실제로 이 법역에서 연금의 중복과 선택이 존재한다는 사실이 제도설계상의 불완전함과 중복으로 이해된다.- 188 -
제의 운용과정에서 기준점으로 삼아야 한다.
나아가 군인연금법과 보훈법제간의 영역획정을 분명히 하는 것도 필요하다. 순직이라 는 사안에 대하여 여러 가지 법이 동시에 경합적으로 적용되도록 하는 것은 불합리하다.
개별법제들간의 적용범위에 대하여 체계적으로 설계되지 않은 결과라고 생각된다. 특히 군인연금법을 직업군인을 위해서 지금처럼 유지하는 것이 바람직한지 재검토하고, 바람직하다면 병에게 보완하는 방식을 체계적으로 구현해야 한다. 독일에서는 군인이 기여금을 납부하는 방식의 군인연금법은 존재하지 않는다. 독일은 퇴역군인에게 공무원보훈법(이 법에도 공무원이 기여금을 납부하지 않는다)에 따라 노후연금을 제공한다. 한 마디로 독일의 군인보훈법은 모든 문제를 하나의 법 안에서 해결하고 있다. 현재와 같이 군인연금 재정에 대한 국가기여분의 비중이 압도적으로 높은 제도에서는 군인의 죽음 일체를 군인연금법으로 다루는 것도 가능하다고 본다. 그 경우 의무복무군인의 기여금은 국가가 대납하는 방식이 바람직하다. 현재 우리나라에서는 군복무기간이 연금 크레디트로 국민연금기간에 산입되는 수준에서 이 문제가 고려되고 있다. 장기적으로 통합적인 보훈 및 연금법제를 수립하는 것이 바람직하다.
군인에 대한 보훈법제는 단일해야 한다. 한국의 보훈법제는 국가유공자법을 중심으로 부수적인 법들이 배치되어 있다. 국가유공자법은 국가적 인정제도를 통해 희생을 광범위하게 국가적 수준에서 통합하는 긍정적인 작용을 하지만, 동시에 다양한 영역에서 국가유공자로 인정받으려는 희생자들의 요구를 분류․차별화 하면서 희생자와 유족들의 불화도 축적한다. 근본적으로 국가유공자법이라는 명칭을 갖는 법을 왜 제정했는지 의문을 갖게 한다. 우선적으로, 다른 나라에는 특수한 공적에 대해 훈포상을 수여하는 상훈법을 제외하고 국가유공자라는 명예를 부여하고 나아가 경제적 보상까지 제공하는 법은 존재하지 않는다. 대체로 상훈법이 특수한 상징적 영예를 부여하고, 보훈법제가 유족의 생활보장 혹은 퇴역자들의 생활안정을 추구하는 방식으로 설계되어 있다. 한국의 국가유공자법은 통상의 보훈법제의 목표를 초과하는 것으로 이해되며, 법의 정신이 민주적이기보다는 국가주의적이고, 현대적이기보다는 봉건적이고, 죽은 자에 대해 애도와 유족의 배려를 지향하기보다는 영광의 현창을 지향한다. 그렇기에 국가유공자법이 존재하는 한에서 공적인 인정을 둘러싼 사회적 갈등도 지속될 것이다. 이러한 명예중시문화는 한국의 유교적 전통에 뿌리를 두고 있으며 근대 국가주의를 통해 가속화되었다.3) 또한 유공자로 인정된 사람에게만 보훈혜택을 집중시키는 방식으로 법제화하였기 때문에 국가유공자법은 생활안정이라는 보훈목적에 충실할 수도 없다. 이제 국가유공자법을 간단히 폐지할 수 없는 상황이지만, 보훈제도의 재구성이라는 장기적인 목표를 위해 점진적인 흐름을 만들어야 한다.
3) 이재승, 묘지의 정치, 통일인문학 제68호, 2016, 257-296쪽.- 189 -
단기적인 목표는 유공자 인정에 대한 사회적 정치적 부담을 합리적으로 조정하는 작업이다. 보훈법제는 희생자에 대한 숭고한 명예, 유족에 대한 경제적 생활보장, 고인들에 대한 보편적 애도를 다각도로 고려해야 한다. 보훈법제는 장차 숭고한 명예의 현창(顯彰)에 서 경제적 생활보장과 애도로 옮겨가야 할 것이다. 경제적 생활보장과 보편적 애도로 이행함에 따라 보훈법제는 사회통합적인 역할을 수행할 것이다. 그러나 2011년에 제정된 보훈보상자법은 군인의 죽음을 등급화함으로써 시대적 흐름을 역행하였다고 평가할 수 있다. 독일에서는 국가유공자라는 명칭을 가진 법제는 존재하지 않기 때문에 유공자 논란은 초래되지 않는다. 독일의 군인보훈법(Soldatenversorgunsgesetz)은 전사자, 순직자, 자해사망자, 일반사망자까지 모두 동일한 법제 안에서 규율하면서 혜택을 다각도로 가감․조정
할 뿐이다. 대만의 군인무휼조례도 마찬가지이다.
2. 제안방향
각국의 관행을 참조한 가운데 보고서의 정책적 제안방향을 현재의 관행과 대비하여 다음과 같이 제시할 수 있다.
<표7-1> 현재 관행과 제안 방향 대비
현재 관행 제안 방향
분류 유공자여부 안장여부 분류 유공자여부 안장여부
전사
국가유공자
○
전사
국가유공자
순직 ○
I-Ⅲ
보훈보상자 순직
Ⅹ
일반사망 Ⅹ 일반사망
비순직 지원대상자
Ⅹ Ⅹ
군인사법에 따라 국방부는 사망을 전사, 순직, 일반사망으로 분류․판단한다. 자해사망 사건도 이와 같이 분류할 수 있다. 적진에서 기밀유지를 위해 자해사망한 경우를 전사로, 과중한 업무의 스트레스로 인해 병적인 심리상태에서 자해사망한 경우를 순직으로, 복잡한 가정사를 비관하여 군인이 자해사망한 경우를 일반사망으로 규정할 수 있다. 현재 유공자 여부는 보훈처가 판단하고, 보훈처는 순직을 국가유공자, 보훈보상자, 일반사망자로 다시 분류한다. 보훈처는 사망한 군인의 안장여부에 대해서 국방부의 순직결정을 수용하고 있다. 현재의 관행을 다음과 같이 개선하자고 제안한다.
첫째로, 군인사법상 전사(국방부결정)는 종래와 마찬가지로 국가유공자로 인정한다.
이들은 국가유공자법에 따라 전몰군경(제4조 제1항 3호)에 준한다.
둘째로, 군인사법상 국방부가 판단한 순직I-Ⅲ 유형을 보훈처가 재심사하여 국가유공자나 보훈보상자로 일반사망자로 분류하는 현재의 관행을 폐지하고 순직I-Ⅲ 유형을 모두 국가유공자로 인정한다. 이 경우 군인사법상 순직I, 순직Ⅱ, 순직Ⅲ의 등급구분은 폐지되고 순직으로 단순화한다. 순직의 분류는 보훈의 등급이 아니라 사망의 유형을 의미할 뿐이다. 순직여부는 국방부와 보훈처가 공동결정하도록 제도화한다.
셋째로, 순직으로 인정받지 못한 일반사망(공무에서 벗어난 죽음, 고의나 중과실에 의한 죽음)은 제한적인 보훈혜택을 제공하는 것이 바람직하다. 군인의 죽음의 이유보다는 군인 가족의 불행과 생활에 초점을 이동시켜야 한다. 이러한 범주를 표에 비순직 지원대상자로 규정하였다. 비순직 지원의 내용은 현재의 보훈보상자법의 지원내용에 준하여 전반적으로 재조정한다.
넷째로, 중대한 범죄를 자행하고 유죄판결을 우려하여 자해사망한 군인의 유족에게는 유공자법상의 보훈혜택을 부여하지 않는다.
다섯째로, 군인으로서 사망한 사람은 순직 여부에 관계없이 국립묘지에 안장한다. 따라서 단순한 자해사망자나 일반사고 사망자도 군인의 지위를 유지하는 동안 불행을 겪었다면 국립묘지에 안장자격을 부여하는 방향으로 수정한다. 그러나 중대한 범죄를 자행하고 유죄판결을 받은 군인이나 유죄판결을 우려하여 자해사망한 군인은 국립묘지에 안장하지 않는다.
3. 보훈법제의 개선점
앞의 제안사항을 실현하기 위해 단기적으로 다음과 같이 보훈법제와 시행령의 개정이
필요하다.- 191 -
국가유공자법 제4조 제1항(2012)
5. 순직군경(殉職軍警): 군인이나 경찰ㆍ소방 공무원으로서 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 사망한 사람(질병으로 사망한 사람을 포함한다)
보훈보상자법 제2조 제1항(2012)
1. 재해사망군경: 군인이나 경찰ㆍ소방 공무원으로서 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련 중 사망한 사람(질병으로 사망한 사람을 포함한다)
군인사법 제54조의2 제1항(2015)
2. 순직자
가. 순직Ⅰ형: 타의 귀감이 되는 고도의 위험을 무릅쓴 직무 수행 중 사망한 사람
나. 순직Ⅱ형: 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 사망한 사람(질병 포함)
다. 순직Ⅲ형: 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련 중 사망한 사람(질병 포함)
1) 직접적 관련성 문제
순직군경과 관련해서 볼 때 국가유공자법이나 보훈보상자법은 모두 공무수행과 연관된 죽음, 순직을 다루기 때문에 별도의 법제로 운영할 이유가 없다. ‘짙은 순직’과 ‘옅은 순직’의 구분은 존재하지 않는다.
“직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련”이라는 문구가 2012년 법개정을 통해 보훈법제 전반에 처음 등장하였다. 그러나 그 전에 국가유공자법은 직접적 관련성을 규정하지 않았다. 과거의 법조문이 보편적이고 무난한 규정방식이다.4) 2012년 법개정은 개선이 아니라 개악이다. 공무상 사망으로서 순직여부를 판정하는 데에 ‘직접적 관련’은 전혀 문제되지 않기 때문에 그 이전의 법제가 공무관련성에 입각한 국가책임을 추구하는 보훈법의 정신에 더 부합한다. ‘직접적인 관련 있는 직무수행’과 국가유공자법 제4조 제6
항 2호 ‘공무를 이탈한 상태에서의 사고나 재해로 인한 경우’사이에 존재하는 ‘간접적4) 국가유공자법 제2조 제1항 5호: 순직군형: 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 자.
가. 군인이나 경찰·소방 공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 사망한 자(공무상의 질병으
로 사망한 자를 포함한다

개정제안
국가유공자법 제4조 제1항
5호. 군인이나 경찰·소방 공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 사망한 자(공무상의 질병으로 사망한 자를 포함한다)
인 관련이 있는 직무수행’은 근거없이 저평가되거나 배제되고 있다.
‘직접적인 관련이 있는 직무수행’이나 ‘직접적인 관련이 없는 직무수행’이라는 표현은 법리적으로 부적절하고 형용모순에 가깝다. 군대 전체가 국가수호, 안전보장, 국민의 생명 및 재산보호를 위해 조직된 것인데 그중에서 어떤 직무나 지위 또는 활동만을 선별한다는 것이 매우 자의적이다. 더구나 군인이 수행하는 특정업무들간에 차이가 있다
고 하더라도 군인은 국가안보를 위해 생명을 바치도록 훈련을 받아왔으며 언제든지 동원되어야 하는 전인격적인 존재이기 때문에 “직접적 관련성”을 강조하는 국가유공자법 및 보훈보상자법, 군인사법은 군인의 본성을 통찰하지 못한 안이한 규정이다.
직접적인 관련 여부를 기준으로 사망자에게 다른 등급을 부여하는 것은 평등원칙에도 반한다. 군인의 사망이 결국 직무수행과 관련 되어있다면 당연히 공무상의 사망, 즉 순직으로 인정해야 한다. 이미 국가유공자법이 전몰군경(4조 제1항 3호)을 특별히 규정하고 있기 때문에 공무상의 사망, 순직 이외에 또 다른 열등한 범주를 설정하여 차별하는 것은 필요하지도 않다. 순직을 일반적인 공무수행자의 순직과 위험업무자의 순직을 구분하는 것도 순직의 등급으로 파악해서는 안 되며 위험직무 사망자에게 제공되는 일회적 우대조치에 한정해야 한다. ‘직무수행이나 교육훈련중 사망’으로 규정되어 있기 때문에 보훈보상자법의 적용대상자나 국가유공자법의 적용대상자도 동일하게 공무상의 사망에 해당한다. 더구나 직무의 내용이나 성격은 사망한 군인이 선택할 수 없고, 직무명령에 의해 해당 군인에게 주어진 것이기 때문에 사망한 군인이 차별받아야 할 이유가 없다. 보훈법제가 통일적 규율 사항을 불합리하게 차별함으로써 평등원칙에 위반한 위헌의 소지가 있다.
나아가 국가유공자법이 무공수훈자나 보국수훈자의 경우 그 사망과 직무간의 연계성을 전혀 요구하지 않는다는 점을 고려하면 보훈법제가 일반 순직군인에게 불평등한 관점을 적용하고 있다. 이는 단기복무자 및 병에 대한 심각한 차별을 내포한다. 보훈급부를 위해 서는 직무관련성만으로 충분하다. 따라서 국가유공자법, 보훈보상자법, 군인사법에서 ‘직접적 관련성’을 삭제하고 다음과 같이 수정해야 한다. 2012년 개정전으로 환원하고,직접적 관련성을 전제로 하여 애매한 중간영역을 상정한 보훈보상자법을 최소한 군인보훈과 관련해서는 폐지해야 한다.- 193 -
군인사법 제54조의2 제1항
2. 순직자(단일규정)
군인이나 경찰·소방 공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 사망한 자(공무상의 질병으로 사망한 자를 포함한다)
 2) 전공사상분류기준
군인사법, 국가유공자법, 보훈보상자법의 별표상의 순직자분류방식이나 사망자분류방식은 통일성을 갖추지 못했다. 군인사법은 국방부의 관할사항으로, 국가유공자법과 보훈보상지원자법은 국가보훈처의 관할사항으로 이원화되어 있으므로 기관간의 차이가 존재할수 있다. 군인의 유족들은 이중적인 절차의 부담을 지거나 빈번히 모순된 결정에 직면하는 것이 현실이다. 독일의 보훈의료규정처럼 의료법적 판정기준을 통일적으로 제정하는것이 필요하다. 또한 보훈보상자법 시행령 별표는 2012년 대법원 판결과 일치하지 않는다는 점에서 신속한 개정이 필요하다.
군인사법 및 군인사법 시행령의 전공사상자 분류기준을 개정하는 것이 필요하다. 군인사법 제54조의2는 사망자를 전사자, 순직자, 일반사망자로 분류하고, 순직자를 순직I, 순직II, 순직III으로 분류한다. 사망자를 전사자, 순직자, 일반사망자로 분류하는 것은 대만 법제에서도 볼 수 있으나 군인사법은 순직자를 다시 세분류함으로써 순직자를 부당하게 등급화하는 과오를 범하고 있다. 군인사법의 시행령은 군인사법의 문제점을 심화시키고 있다. 특히 순직으로 인정된 자해사망을 순직Ⅲ의 유형으로 한정함으로써 불이익한 처우를 예정한다. 전사자를 특별하게 예우하는 사례는 볼 수 있지만 순직자를 등급화 또는 위계화하는 방식은 다른 나라에서 찾기 어렵다. 따라서 군인사법 및 그 시행령상 순직I,순직Ⅱ, 순직Ⅲ의 구분을 폐지하고 순직I, 순직Ⅱ, 순직Ⅲ을 공무상 사망으로서 ‘순직’으로 단일화해야 한다. 대만은 전사, 순직, 일반사망으로 나누고 전사, 순직, 일반사망 사이에 단지 보상금의 차이를 두었고, 독일은 순직과 일반사망으로 나누고 보훈혜택에서 상당한 차이를 두고 있으며, 특수한 위험업무 순직자(한국 군인사법상 전사자나 순직I형에 유사함)에게는 일반적 순직자와 달리 일회적 재해보상금을 별도로 지급한다. 국방부가 순직Ⅲ에 해당한다고 결정한 자해사망자를 보훈처가 보훈보상자에서도 배제하는 사태도 제도운용에서 심각한 잘못이다. 국방부나 국가보훈처가 자해사망을 보훈대상에서 지속적으로 격하시키는 관행은 2012년 대법원 판결과도 배치된다. 자해사망은 단지 순직의 한 형태일 뿐이지, 순직의 열등한 범주가 아니다.- 194 -
15호. 군인 또는 의무복무자로서 직무수행 또는 교육훈련과 관련한 구타ㆍ폭언, 가혹행위, 단기간에 상당한 정도의 업무상 부담 증가, 만성적인 과중한 업무의 수행 또는 초과근무 등에 따른 육체적ㆍ정신적 과로가 직접적인 원인이 되어 자해행위를 하여 사망하였다고 의학적으로 인정된 사람
3) 보훈보상대상자 요건의 기준 및 범위(별표1) 15호
국가유공자법은 2011년 개정을 통해 국가유공자 배제사유(제4조 제6항)에서“4호. 자해행위로 인한 경우”를 삭제하고, 국가유공자법 시행령 별표1(국가유공자 요건의 기준 및 범위)도 자해사망을 특별히 배제하지 않음으로써 자해사망자도 일정한 요건 아래서는 국가유공자가 될 수 있다는 점을 수용하였다.
2011년 제정된 보훈보상자법은 “자해행위로 인한 경우”를 두지 않음으로써 국가유공자법의 취지를 따르는 것처럼 보인다(제2조 제3항). 그러나 보훈보상자법은 ‘직접적인 관련성’을 매개로 국가유공자법의 취지를 외면하고 있다. 보훈보상자법은 [보훈보상대상자 요건의 기준 및 범위(별표1)]에서 자해사망이라는 범주를 설정함으로써 자해사망자를 애시당초 보훈보상자로 격하시키고 있다.
그러나 15호의 내용은 2012년 대법원 판결의 취지를 감안하면 당연히 국가유공자로 인정되어야할 사례에 해당한다. 보훈보상자법 시행령 별표1의 15호 사유는 국가유공자법 시행령 별표1에 추가해야 할 사항이다. 별표1의 15호는 국가보훈처가 자해사망을 처음부터 국가유공자에서 배제할 근거규정으로 역기능을 수행한다.
4) 보훈보상자법의 폐지 및 비순직 지원대상자
변칙적인 순직등급에 의존한 현재의 보훈보상자법을 폐지해야 한다. 현재 보훈보상자로 인정된 사례는 국가유공자법의 적용대상자로 보는 것이 직무연관된 사망에 대한 국가책임논리에 부합하기 때문이다. 지금까지 보훈보상자로 판정받은 사망자의 유족들에게는 국가유공자 유족의 지위를 부여하는 보완조치가 필요하다. 그러나 현재로서 일반사망자에게 빈손으로 돌려보낼 것이 아니라 제한적인 보훈혜택을 제공하는 것이 필요하다. 따라서 비순직자 지원조항을 국가유공자법에 추가하는 것이 바람직하다. 이러한 지원제도는 국의 직무관련성 없는 사망연금(non-service connected death pension)이나 독일의 비순직 군인의 유족에 대한 기한부 지원(군인보훈법 제42조)에서 실현되었다. 죽음의 찬양이 아니라 군인가족의 생활안정으로 보훈법의 초점이 이동하고 있다. 실제로 구국가유공- 195 -

국가유공자법 제12조2(비순직 유족에 대한 지원금)
①군인, 경찰, 소방공무원으로서 직무수행 또는 교육훈련과 관계없이 사망한 사람의 족에게 연금수급, 자산의 보유정도, 자녀의 연령 및 자립정도를 고려하여 제12조의 상금의 7할의 한도 안에서 유족의 생활지원금을 제공한다. 지원금의 지급기한과 지급정도는 대통령령으로 정한다.
②전항의 사망이 이 법 제79조에 열거된 범죄 및 군형법 위반범죄와 관련된 경우에는 유족에게 생활지원금을 제공하지 않는다.
자법에서도 이와 유사한 제도적 뿌리가 존재하였다.
4. 의무복무군인에 대한 특별규정
의무복무군인에 대한 특별취급규정을 두어야 할 필요성에도 불구하고 이 문제는 논란의 소지가 많다. 병역을 수행하는 군인이 지는 중압감은 군인의 지위에서 나오는 것이지 병제인가, 모병제인가, 의무복무군인인가, 직업군인인가에 따라 달라지지 않기 때문이 . 그러나 한국의 분단상황, 한국전쟁, 적대적 대치상태, 징병제의 압박을 감안할 때,동족과 대치하고 동족과의 전투상황에서 동족을 사살할 수밖에 없는 중압감은 다른 직종이나 다른 나라의 군대에서 찾기 어렵다. 2018년에 대법원이 병역거부권을 인정했다고 하더라도 병역의무와 병영생활에 대한 청년들의 부담감은 전혀 완화되지 않는다. 의무복무군인의 부담은 더 무겁고, 징병제로 인한 부담은 징집당국에게도 큰 압박으로 작용한다.
다양한 심리적-정신적 장애를 징병검사과정에서 발견하고 스크린하지 못한 데에 대한 당국의 책임도 심각하게 제기된다. 따라서 의무복무군인에 대한 국가책임을 획기적으로 확립하는 것이 필요하다.
 1) 직무관련성 간주규정 또는 추정규정
의무복무군인의 사망사고에 대해서 예외 없이 국가유공자로 인정하는 방식을 고려해볼수 있다. 최근에 이학용 의원이 발의한 국가유공자법 개정안은 입증책임을 전환하는 규정으로서 매우 중요하다. 현역병의 사망사건에서 직무관련성을 추정하는 것은 온건한 방식이다. 자해사망과 관련해서 보자면 미국의 판정규정은 이러한 추정원칙을 채택하고 있다.
독일의 보훈법제도 군인의 공상 인정에 대해서 추정규정을 도입하기 시작하였다. 추정규정은 군당국이 직무관련성이 없다는 점을 적극적으로 증명하지 못하는 한 사망에 대한 직무관련성을 인정하게 되고, 자해사망도 직무와 관련하여 정신적 병적인 상태에서 이루어- 196 -

국가유공자법 개정안(이학영 의원 대표발의)
제6조의8(군인의 순직군경의 인정에 대한 특례)제4조제1항제5호에 따른 순직군경의 상이 되는 군인 중 「병역법」에 따라 징집되어 현역 복무 중에 사망한 사람(이하 이 조에서 “현역병”이라 한다)은 국가의 수호․안전보장 또는 국민의 생명․재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중에 사망한 것으로 추정한다. 다만, 제6조제3항 후단에 따른 현역병이 소속하였던 기관의 장이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사실을 증명한 경우에는 그러하지 아니한다.
현역병이 제4조제6항 각 호의 어느 하나에 해당되는 원인으로 사망하였다는 사실
현역병이 국가의 수호․안정보장 또는 국민의 생명․재산보호와 직접적인 관련이 없는
직무수행이나 교육훈련 중에 사망하였다는 사실
진 것으로 인정하게 한다. 물론 군인이 국가유공자법 제79조상의 범죄와 군형법상의 중대
범죄를 범한 연후에 자해사망한 경우에는 국가유공자나 보훈보상자에서 배제해야 할 것이
다.
그러나 이학영 의원안은 몇 가지 쟁점을 포함하고 있다. 첫째로, 추정의 특례를 현역병에 한정해야 할 이유가 없다. 이상적으로는 모든 군인의 사망에 대해서도 직무관련성을 정해야 하겠지만 최소한 단기복무군인의 사망사건에서 직무관련성을 추정해주는 것이 요하다. 실제로 단기복무를 수행하는 부사관이나 장교들이 최근에 복무기간 중 불행한 고를 당하는 사례가 잦기 때문이다. 둘째로, 기관장이 “직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련중 사망했다는 사실(2호)”을 반증할 수 있게 한 점은 불만이다. 본문에서  추정한 것을 고스란히 반증할 수 있게 하였는데 앞서 논의한 바와 같이‘직접적 관련이 없는 직무수행’도 직무수행에 해당한다는 점을 백안시하기 때문이다. 셋째로, 개정안의 1호와 2호간의 불협화나 부당한 제약이 존재한다. 개정안 2호는 개정안 1호보다 사망자에게 매우 불리한 조항이다. 1호가 언급하는 국가유공자법 제4조제6항5) 2호상의 “공무를 이탈한 상태에서의 사고나 재해로 인한 경우”와 개정안 2호 “직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련중 사망했다는 사실”을 비교해보면 알 수 있다. 전자는 직무관
5) ⑥ 제1항제3호부터 제6호까지, 제14호 또는 제15호에 따른 요건에 해당되는 사람이 다음 각 호
의 어느 하나에 해당되는 원인으로 사망하거나 상이(질병을 포함한다)를 입으면 제1항 및 제6조
에 따라 등록되는 국가유공자, 그 유족 또는 가족에서 제외한다.
1. 불가피한 사유 없이 본인의 고의 또는 중대한 과실로 인한 것이거나 관련 법령 또는 소속상
관의 명령을 현저히 위반하여 발생한 경우
2. 공무를 이탈한 상태에서의 사고나 재해로 인한 경우
3. 장난ㆍ싸움 등 직무수행으로 볼 수 없는 사적(私的)인 행위가 원인이 된 경우- 197 -
(대안1)
제6조의8(군인의 순직군경의 인정에 대한 특례)제4조제1항제5호에 따른 순직군경의 대상이 되는 군인 중 「병역법」에 따라 징집되어 현역 복무 중에 사망한 병이나
「군인사법」상 의무복무기간중에 있는 장교, 준사관, 부사관으로서 사망한 사람은
그 사망과 이 법 제79조상의 범죄나 군형법상의 범죄 간에 관련이 있는 경우를 제외
하고는 공무상 사망한 것으로 추정한다. 다만, 제6조제3항 후단에 따른 현역병이 소
속하였던 기관의 장이 사망이 공무와 관련이 없다는 사실을 증명한 경우에는 그러하
지 아니한다.
(대안2)
제6조의8(군인의 순직군경의 인정에 대한 특례)제4조제1항제5호에 따른 순직군경의
대상이 되는 군인 중 「병역법」에 따라 징집되어 현역 복무 중에 사망한 병이나
「군인사법」상 의무복무기간중에 있는 장교, 준사관, 부사관으로서 사망한 사람은
그 사망과 이 법 제79조상의 범죄나 군형법상의 범죄 간에 관련이 있는 경우를 제외
하고는 공무상 사망한 것으로 간주한다.
련성이 없는 경우이고, 후자는 직접적 관련성이 없는 직무수행 사례이다. 자해사망자의
유족을 우대하는 취지라면 개정안 2호를 삭제해야 한다. 그러나 이학용 의원안이 ‘직접
적 관련성’을 규정하고 있는 국가유공자법 제2조를 수정하려고 하지 않기 때문에 다른
대안적 개정안을 제시할 수 없게 된 것이다. 국가유공자법의 “직접적 관련성”을 삭제하
는 경우에만 문제를 기본적으로 해결할 수 있다. 따라서 앞서 논의한 바와 같이 국가유공
자법 제2조에서 직접적 관련성 문구를 삭제하고 이 개정안에서 직무관련성을 추정한다면
자해사망자의 유족을 우호적으로 취급할 수 있을 것이다(대안1).
근본적으로 현역병 및 의무복무기간중의 장교, 준사관, 부사관의 사망(자해사망, 병
사, 휴가중 사고사)에 대해서는 전면적으로 국가책임을 인정하는 특별규정(대안2)을 상정
할 수도 있다. 이는 군인과 그 희생에 대한 특별한 존중과 공동체의 무한책임을 인정하는
경우에만 가능한 입법이다. 아직 이러한 입법례는 다른 나라에서 찾을 수 없다. 그러나
현대한국 군대의 특수성이나 경제적 역량을 감안할 때 국가적 보험으로서도 불가능하지
않다고 여겨진다.
 2) 군인단체보험
보고서가 앞서 제시한 방안을 시행한다면 사망한 군인과 관련해서는 미군이 운영하- 198 -
국립묘지법 제6조 ⑦(비순직 군인의 안장)
군인으로서 사망한 사람은 안장대상심의위원회의 심의․의결을 거쳐 국립묘지에 안장
할 수 있다. 다만 그 사망과 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제79조상의
범죄나 군형법상의 범죄 간에 관련이 있는 경우에는 그러하지 아니한다.
는 집단보험(SGLI)을 도입할 필요는 높지 않을 것이다. 그러나 앞서 제시한 방안을 법제
화하지 못하는 국면에서는 생활안정을 얻지 못하는 사망군인의 유족을 위해 군인단체보험
을 도입하는 것이 필요하다. 미국에서는 보험료 납부의무를 개인에게 부담시키고 있으나
국가가 대신 납부하는 방안도 고려할 수 있을 것이고, 의무복무자나 단기복무자에게는 국
가대납이 합리적이라고 본다. 실제로 군인사법에 따라 전사자와 순직자의 유족에게 국방
부가 1억 5천만원의 보상금을 지급해오고 있는데 이러한 지급금이 실제로 단체보험역할을
수행한다고 볼 수도 있다. 그 경우 순직여부를 불문하고 지급하는 것이 국가보험의 취지
에 더욱 부합할 것이다.
5. 국립묘지 안장
국립묘지나 국가관리묘역에 분묘를 조성하는 방식은 점차 변화를 겪고 있다. 묘지조
성에서 자연장, 납골당, 각명비 형태로 안장방식이 바뀌고 있다. 현재 보훈처 내의 안장
심대상심의위원회가 국립묘지 안장여부를 판정하며, 국가유공자 인정이 여전히 중요한 역
할을 한다. 현재 국방부가 군인사법에 따라 순직으로 인정한 군인의 경우에는 즉시 국립
묘지에 안장하는 것이 관행으로 확립되었다. 이제 순직으로 인정받지 못한 군인의 일반사
망(사고사나 비순직 자해사망)의 경우를 어떻게 다룰 것인지가 문제이다. 이 경우에도 사
망한 군인에 대한 특별한 애도의 공간으로서 국립묘지의 문호를 개방하는 것이 필요하다.
예컨대, 동작동 국립묘지(국립서울현충원)는 표현된 현창과 영예의 공간으로 머물 것이
아니라 군인의 죽음 일반을 기억하고 애도하는 공간으로 변화시키는 것이 통합적인 안장
정책이라고 볼 수 있다. 실제로 죽음과 직무간의 직무관련성이 없는 경우에도 국립묘지에
안장되는 사례들도 적지 않다. 오히려 사망한 군인에 대해 특별히 애도가 필요하므로  자
해사망자나 일반사고 사망자라 하더라도 국립묘지에 안장하는 것이 필요하다. 장차 군인
의 묘역이 기념비 또는 각명비의 형태로 전환하는 장기적인 묘지정책에 비추어보더라도
통합적인 수용이 바람직하다고 생각한다. 그러나 국립묘지에 안장될 수 없는 범죄나 군형
법상 범죄를 범하고 처벌을 우려하여 자해사망한 군인의 경우에는 국방부장관이 그 죄의
경중을 가려 안장여부를 결정하게 하는 방식도 바람직하다....  생략

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